สัญญาทางปกครอง : ฟ้องขอให้ชำระเงินชดเชยค่าก่อสร้าง คืนเงินค่าปรับและคืนเงิน หลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา

0
1208

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชำระเงินชดเชยค่าก่อสร้าง คืนเงินค่าปรับและคืนเงินหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีทำการก่อสร้างโรงงานเตาเผาขยะติดเชื้อ ตามสัญญาจ้าง ลงวันที่ 13 กรกฎาคม 2547 ภายหลังรับมอบพื้นที่ก่อสร้างแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ตรวจพบว่า สถานที่ก่อสร้างมีสภาพเปลี่ยนแปลงไป และเห็นว่าการใช้เข็มไม้ยาว 6 เมตร ตามที่กำหนดในแบบแปลนอาจทำให้เกิดการทรุดตัวของอาคารที่จะก่อสร้างในภายหลังซึ่งเป็นกองขยะเดิม จึงมีหนังสือแจ้ง ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ทบทวนแบบก่อสร้าง ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้มีหนังสือลงวันที่ 2 กันยายน 2547 แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีหยุดทำการก่อสร้างไว้ก่อน ต่อมา คณะกรรมการตรวจการจ้างของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีมติให้ผู้ฟ้องคดีเสนอรูปแบบ ระบบเตาเผาขยะพร้อมแผนงาน และให้ชี้แจงรายละเอียดคุณสมบัติ ระบบการทำงานของเครื่องจักรให้คณะกรรมการทราบก่อน แล้วเสนอรูปแบบโครงสร้างอาคาร ที่ขอเปลี่ยนแปลงพร้อมประมาณราคาเปลี่ยนแปลงโดยมีวิศวกรรับรอง โดยให้ออกแบบ ห้องเก็บมูลฝอยติดเชื้อที่สามารถเก็บรักษาขยะได้อย่างมีประสิทธิภาพ เมื่อผู้ฟ้องคดีแก้ไข รูปแบบโครงสร้างใหม่แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงสั่งให้ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างอาคารบนที่ดินบริเวณพื้นที่ก่อสร้างเดิม ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้สั่งให้ผู้ฟ้องคดีหยุดปฏิบัติตามสัญญาเนื่องจากมีประชาชนในพื้นที่ร้องเรียนคัดค้านการก่อสร้างเตาเผาขยะติดเชื้อ คณะกรรมการตรวจการจ้างได้มีมติให้ ผู้ฟ้องคดีย้ายจุดก่อสร้างตามสัญญาพิพาทโดยให้ไปก่อสร้างใกล้กับอาคารเตาเผาขยะของเก่า ตามที่ผู้ร้องเรียนคัดค้านเสนอมา แต่เนื่องจากการย้ายจุดก่อสร้างดังกล่าวมีผลกระทบต่อสัญญาจ้าง ตามรายงานของช่างผู้ควบคุมงานได้รายงานว่า งานก่อสร้างเดิมผู้ฟ้องคดีได้ทำการก่อสร้างไปแล้ว ร้อยละ 29.96 ของสัญญาจ้างคิดเป็นเงินค่าก่อสร้าง 2,316,000 บาท จึงให้เสนอปริมาณงาน ที่ผู้ฟ้องคดีได้ก่อสร้างไปแล้วพร้อมราคาต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เพื่อพิจารณาชดเชยค่าก่อสร้าง ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน 2,316,000 บาท ต่อมา ในการประชุมคณะผู้บริหารครั้งที่ 4/2550 เมื่อวันที่ 25 มกราคม 2550 ที่ประชุมได้มีมติอนุมัติให้ใช้เงินสำรองจ่ายจำนวน 2,316,000 บาท เป็นค่าก่อสร้างโรงงานเตาเผาขยะติดเชื้อที่ได้ดำเนินการก่อสร้างไปแล้วให้แก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึง รับฟังได้ว่าแม้ในสัญญาจ้างดังกล่าวจะมิได้กำหนดในเรื่องเงินชดเชยค่าก่อสร้างไว้ก็ตาม แต่เงินชดเชยค่าก่อสร้างดังกล่าวเป็นค่าใช้จ่ายที่ผู้ฟ้องคดีได้จ่ายไปในการปฏิบัติตามสัญญา เมื่อภายหลังผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมีมติให้ย้ายจุดก่อสร้างตามสัญญาพิพาทเนื่องจากมีประชาชนร้องเรียนคัดค้านจุดก่อสร้างซึ่งอยู่ใกล้กับหมู่บ้านอาจก่อให้เกิดอันตรายในเรื่องของควันพิษ กลิ่นและน้ำเสียของเตาเผาขยะ เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงินค่าก่อสร้างที่ได้ดำเนินการไปแล้วโดยมิใช่ความผิดของผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงมีหน้าที่ต้องชำระเงินค่างานก่อสร้างที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำไปแล้วตามปริมาณงานที่ก่อสร้างคิดเป็นร้อยละ 29.96 ของสัญญาจ้าง เป็นเงินทั้งสิ้น 2,316,000 บาทในส่วนของเงินค่าปรับตามสัญญานั้น เมื่อพิจารณาจากข้อกำหนดของสัญญาจ้าง รวมทั้งบันทึกข้อตกลงต่อท้ายสัญญาจ้าง และเอกสารอื่นๆ ที่ถือเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาโดยละเอียดแล้ว

กรณีเห็นว่า แม้ข้อกำหนดของสัญญาจ้างจะมิได้กำหนดไว้ชัดแจ้งว่าผู้ฟ้องคดีจะต้องทดสอบคุณภาพอากาศที่ปล่อยออกจากเตาเผาขยะก็ตาม แต่รูปแบบการก่อสร้างเตาเผาขยะติดเชื้อกำหนดไว้ว่าโรงงานเตาเผาขยะติดเชื้อต้องมีมาตรฐานการเผาขยะตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกำหนด ดังนั้น หากไม่มีการทดสอบคุณภาพอากาศที่ปล่อยออกจากเตาเผาขยะคณะกรรมการตรวจรับงานจ้างก็ไม่อาจทราบได้ว่า การก่อสร้างเตาเผาขยะเป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกำหนดไว้หรือไม่ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหน้าที่จัดให้มีการตรวจวิเคราะห์คุณภาพอากาศที่ปล่อยออกจากเตาเผาขยะโดยผู้เชี่ยวชาญเสียก่อนว่า คุณภาพอากาศที่ปล่อยออกจากเตาเผาขยะได้มาตรฐานที่กำหนดตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และโดยที่ข้อ 16 ของสัญญาจ้างกำหนดว่า หากผู้ฟ้องคดีไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จตามเวลาที่กำหนดในสัญญาและผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ยังมิได้บอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีจะต้องชำระค่าปรับให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นจำนวนเงินวันละ 7,730.10 บาท นับถัดจากวันที่กำหนดแล้วเสร็จตามสัญญาหรือวันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ขยายให้จนถึงวันที่ทำงานแล้วเสร็จจริงเมื่อคู่สัญญาได้ทำบันทึกข้อตกลงต่อท้ายสัญญาจ้าง ตามข้อตกลงฉบับลงวันที่ 20 ธันวาคม 2549 โดยข้อ 3 กำหนดว่า ผู้ฟ้องคดีต้องเริ่มทำงานที่รับจ้างภายในวันที่ 25 ธันวาคม 2549 และต้องทำงานให้แล้วเสร็จสมบูรณ์ภายในวันที่ 24 มีนาคม 2550 และคู่สัญญาตกลงให้ข้อกำหนดในส่วนอื่น ที่มิได้กำหนดในบันทึกข้อตกลงดังกล่าวเป็นไปตามสัญญาเดิมทุกประการ เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ส่งรายงานผลการตรวจวิเคราะห์คุณภาพอากาศ (สารประกอบไดออกซิน) ที่ทดสอบโดย ประเทศออสเตรเลียให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 โดยปรากฏผลการทดสอบเป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเมื่อวันที่ 16 ตุลาคม 2551 กรณีจึงถือว่าผู้ฟ้องคดีได้ส่งมอบงานที่สมบูรณ์ครบถ้วนในวันที่ 16 ตุลาคม 2551 ล่าช้ากว่าที่กำหนดในสัญญาที่กำหนดให้ผู้ฟ้องคดีต้องทำงานให้แล้วเสร็จสมบูรณ์ภายในวันที่ 24 มีนาคม 2550 ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงมีสิทธิปรับผู้ฟ้องคดีตามข้อกำหนดในสัญญานับจากวันที่ 25 มีนาคม 2550 ถึงวันที่ 16 ตุลาคม 2551 จำนวน 571 วัน เป็นเงินวันละ 7,730.10 บาท รวมเป็นเงินค่าปรับจำนวน 4,413,887.10 บาท หรือคิดเป็นร้อยละ 57.10 ของวงเงินค่าจ้างเมื่อพิจารณาถึงความเสียหายที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้รับกรณีผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานล่าช้า ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1ไม่อาจใช้เตาเผาขยะเพื่อกำจัดสารพิษอันเป็นบริการสาธารณะที่อยู่ในความรับผิดชอบได้และอาจต้องไปจ้างบริษัทอื่นเผาทำลายขยะมีพิษแทน ซึ่งเป็นความเสียหายที่ไม่อาจคำนวณเป็นเงินได้ และเดิมผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ 23 มีนาคม 2550 ส่งมอบงานตามสัญญาจ้างพิพาทและขอรับเงินค่าก่อสร้าง คณะกรรมการตรวจการจ้างได้ประชุมเพื่อพิจารณา ตรวจรับงานเมื่อวันที่ 10 เมษายน 2550 แล้วมีมติว่างานก่อสร้างแล้วเสร็จตามสัญญาเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2550 แต่โดยที่เตาเผาขยะต้องมีมาตรฐานการเผาขยะตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แม้ตามสัญญาจะมิได้กำหนดไว้แต่ต้องให้มีการทดสอบเครื่องจักรกลและตรวจวัดคุณภาพอากาศโดยผู้เชี่ยวชาญประกอบการตรวจรับงานด้วย จึงจะถือว่าการตรวจรับงานสมบูรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทำการทดสอบและจัดส่งรายงานผลการทดสอบตามหนังสือลงวันที่ 19 ตุลาคม 2550 ซึ่งเป็นเวลาภายหลังส่งมอบงานจ้างประมาณ 7 เดือน จึงเป็นการแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีดำเนินการเพิ่มเติมที่ล่าช้าเกินสมควร ทำให้งานที่ส่งมอบต้องล่าช้าออกไป ความเสียหายที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลมาจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีส่วนผิดอยู่ด้วย ประกอบกับการทดสอบค่าสารประกอบไดออกซิน ต้องส่งไปทดสอบยังประเทศออสเตรเลียซึ่งต้องใช้ระยะเวลาทดสอบอย่างน้อย 45 วัน เนื่องจากขณะนั้นในประเทศไทยยังไม่มีห้องปฏิบัติการสำหรับการทดสอบสารประกอบไดออกซิน เป็นผลให้การส่งมอบงานล่าช้าออกไปมาก เมื่อพิจารณาถึงประโยชน์ได้เสียของคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายแล้ว เห็นว่า จำนวนเงินค่าปรับดังกล่าวเป็นจำนวนเงินที่สูงกว่าความเสียหายที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้รับ และเป็นเงินค่าปรับที่สูงเกินส่วนตามมาตรา 383 วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กรณีจึงมีเหตุสมควรที่ศาลปกครองสูงสุดจะลดค่าปรับลงได้ จึงให้ลดค่าปรับลงร้อยละ 50 ของจำนวนเงินค่าปรับทั้งหมด คงเหลือค่าปรับที่เรียกเก็บเป็นเงิน 2,206,943.55 บาท เป็นเงิน 72,243.93 บาท และหักเป็นค่าปรับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1จึงต้องคืนเงินค่าปรับที่สูงเกินส่วนจำนวน 2,206,943.55 บาท ที่เรียกเก็บไปแล้วคืนแก่ผู้ฟ้องคดี

ส่วนกรณีดอกเบี้ยของเงินค่าปรับ นั้น เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีใช้สิทธิหักเงินค่าปรับโดยชอบตามสัญญาแล้วและการที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องคืนเงินค่าปรับที่ได้หักไว้สูงเกินส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดีมิใช่กรณีชำระหนี้ล่าช้าที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะต้องรับผิดในดอกเบี้ยผิดนัดให้แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด ในส่วนของการคืนเงินหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดี นั้นเมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่างานก่อสร้างตามสัญญาแล้วเสร็จสมบูรณ์เมื่อวันที่ 16 ตุลาคม 2551 การรับผิดในความชำรุดบกพร่องของผู้ฟ้องคดีมีกำหนดภายใน 2 ปี นับแต่วันที่ได้รับมอบงานดังกล่าวจึงครบกำหนดในวันที่ 16 ตุลาคม 2553 ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงมีสิทธิยึดหน่วงเงินหลักประกัน ตามสัญญาได้จนกว่าจะครบกำหนดเวลาดังกล่าว เมื่อผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องในวันที่ 29 มิถุนายน 2552 โดยมีคำขอให้คืนหลักประกันสัญญาก่อนครบกำหนดเวลารับผิดในความชำรุดบกพร่อง ศาลจึงไม่อาจบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนหลักประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามที่ขอได้

การที่ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ชำระเงินค่าก่อสร้างโรงงานณ จุดเดิม จำนวน 2,316,000 บาท คืนเงินค่าปรับจำนวน 4,413,887.10 บาท คืนหลักประกันสัญญาจำนวน 386,505 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันยื่นฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่ผู้ฟ้องคดี และให้คืนค่าธรรมเนียมศาลให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามส่วนของการชนะคดี คำขออื่นให้ยก นั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วยบางส่วน

พิพากษาแก้คำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นเป็นให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ชำระเงินค่าก่อสร้างโรงงาน ณ จุดเดิม จำนวน 2,316,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันยื่นฟ้องคดีจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่ผู้ฟ้องคดี และให้คืนเงินค่าปรับ ที่สูงเกินส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดีจำนวน 2,206,943.55 บาท โดยไม่มีดอกเบี้ย ไม่คืนหลักประกันสัญญา และให้คืนค่าธรรมเนียมศาลให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตามส่วนของการชนะคดี นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น

สรุป : ผู้ว่าจ้างมีมติให้ย้ายจุดก่อสร้างโดยมิใช่ความผิด ของผู้รับจ้าง ค่าปรับที่สูงเกินส่วนศาลสามารถลดค่าปรับลงได้ ขอคืนเงินค่าหลักประกันสัญญาก่อนครบกำหนดเวลารับผิดในความชำรุดบกพร่องไม่ได้

(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.1749/2559)

การแสดงความเห็นถูกปิด