ที่ดิน : ขอให้เพิกถอนคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินและขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย

0
129

ในคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีได้ประมูลซื้อที่ดิน เนื้อที่ 17 ไร่ 80 ตารางวา จากการขายทอดตลาดของสำนักงานบังคับคดี เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2545 ในราคา 610,000 บาท และได้จดทะเบียน โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดีในวันเดียวกัน ต่อมา สำนักงานที่ดินจังหวัด มีหนังสือลงวันที่ 13 มิถุนายน 2550 แจ้งผู้ฟ้องคดีว่าโฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกทับ น.ส. 3 ซึ่งออกให้แก่นาย ร. เมื่อวันที่ 20 มีนาคม 2507 ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงมีคำสั่งลงวันที่ 1 มิถุนายน 2550 แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนตามความในมาตรา 61 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ได้ความว่า โฉนดที่ดิน ดังกล่าว ออกให้แก่นาย อ. เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2540 เป็นการออกโฉนดที่ดินทับที่ดินตามหลักฐาน น.ส.3 ที่ออกให้แก่นาย ร. เมื่อวันที่ 20 มีนาคม 2507 และ น.ส.3 ออกสืบเนื่องมาจากหลักฐาน ส.ค. 1 ซึ่งนาย ร. แจ้งการครอบครองเมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2498

คณะกรรมการสอบสวนได้ตรวจสอบสารบบที่ดินโฉนด ปรากฏว่านาย อ. เจ้าของที่ดินเดิมได้แจ้งออกหลักฐานหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (น.ค. 3) ทับหลักฐาน น.ส. 3 แล้วนำหลักฐาน น.ค. 3 มาออก น.ส. 3 ก. และออกโฉนดที่ดินตามลำดับ โดยที่เจ้าของที่ดินไม่ทราบว่าที่ดินที่ตนครอบครองอยู่นั้นมีหลักฐาน น.ส. 3 อยู่ก่อนแล้ว จึงได้แจ้งการออกหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (น.ค. 3) ทับซ้อนกัน คณะกรรมการสอบสวนมีความเห็นว่า โฉนดที่ดิน ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย สมควรเพิกถอนโฉนดที่ดินฉบับดังกล่าว ส่วนพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในการออกโฉนดที่ดิน นั้น คณะกรรมการสอบสวนเห็นควรให้ยุติเรื่อง เนื่องจากเห็นว่าไม่มีเจตนาทุจริต หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เนื่องจากการออก น.ส. 3 ไม่มีการลงระวางไว้ จึงยากต่อการตรวจสอบว่าที่ดินแปลงที่ออกโฉนดที่ดินมีเอกสารสิทธิอยู่ก่อนแล้วหรือไม่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงมีคำสั่งลงวันที่ 8 พฤศจิกายน 2550 เพิกถอนโฉนดที่ดิน ของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และที่ 1 และขอให้ชดใช้เงินจำนวน 610,000 บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี

กรณีนี้เห็นว่า ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า นาย ร. ได้แจ้งการครอบครองที่ดินที่พิพาทต่อนายอำเภอ เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2498 และได้รับหลักฐานสำหรับที่ดินเป็นแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. 1) จากนั้น นาย ร. ได้นำ ส.ค. 1 ไปขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. 3) นายอำเภอเมืองได้ออก น.ส. 3 ให้แก่นาย ร. เมื่อวันที่ 20 มีนาคม 2507 ต่อมา อธิบดีกรมประชาสงเคราะห์ได้อาศัยอำนาจตามมาตรา 11 แห่ง พ.ร.บ. จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 ออกหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (น.ค. 3) ให้แก่นาย อ. ซึ่งเป็นสมาชิกนิคมสร้างตนเองลำน้ำน่าน เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2527 โดยหนังสือดังกล่าวระบุว่านาย อ. ได้ทำประโยชน์ ในที่ดิน จำนวนเนื้อที่ประมาณ 15 ไร่ 2 งาน 44 ตารางวา และให้นาย อ. ผู้มีชื่อในหนังสือแสดงการทำประโยชน์ดังกล่าวมีสิทธิขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์สำหรับที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินได้ต่อมา นาย อ. ได้นำ น.ค. 3 ไปยื่นคำขอรังวัดออกน.ส. 3 ก. ตามคำขอลงวันที่ 16 มกราคม 2528 ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และเมื่อพิจารณาตามรายงาน การรังวัด ลงวันที่ 30 มกราคม 2528 ประกอบกับเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าวแล้ว ปรากฏว่าพนักงานเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้ออกไปทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินที่พิพาท เมื่อวันที่ 28 มกราคม 2528 นาย อ. ร่วมกับเจ้าของที่ดินข้างเคียงและผู้ปกครองท้องที่ นำทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนปักหลักเขตและ ลงชื่อรับรองแนวเขตทั้งสี่ด้าน

พนักงานเจ้าหน้าที่ได้นำรูปแผนที่ลงที่หมายในระวางรูปถ่ายทางอากาศแล้ว ปรากฏว่าไม่เป็นที่เขา ภูเขา ที่สงวนหวงห้าม ที่สาธารณประโยชน์ หรือที่ดินที่ทางราชการได้จำแนกไว้เป็นเขตป่าไม้ถาวรแต่อย่างใด แต่เนื่องจากที่ดินตั้งอยู่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำน้ำน่าน ซึ่งกรณีนี้กรมที่ดินได้มีหนังสือลงวันที่ 29 กันยายน 2502 วางหลักเกณฑ์การออกเอกสารสิทธิในเขตนิคมสร้างตนเองว่า ให้อำเภอแจ้งให้ผู้ปกครองนิคมไปร่วมทำการตรวจพิสูจน์ที่ดินที่ขอออก น.ส. 3 ก. ด้วย โดยในวันรังวัดสอบเขตที่ดิน นาย ส. ผู้แทนนิคมสร้างตนเองลำน้ำน่าน ได้มาร่วมรังวัดพิสูจน์ตรวจสอบที่ดินและให้ถ้อยคำรับรองว่าที่ดินที่นาย อ. ขอออก น.ส. 3 ก. เป็นที่ดินที่ได้รับจากการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพของกรมประชาสงเคราะห์ตาม พ.ร.บ.จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 ซึ่งนาย อ. ได้ทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว แม้พนักงานเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จะได้มีการดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2497) ออกตามความใน พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 และกฎกระทรวง ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2497) ออกตามความใน พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ซึ่งใช้บังคับในขณะนั้น กล่าวคือ มีการรังวัดทำแผนที่ บันทึกถ้อยคำเจ้าของที่ดินข้างเคียง บันทึกการตรวจพิสูจน์ที่ดินเพื่อออก น.ส. 3 ก. โดยผู้แทนนิคมสร้างตนเอง ลำน้ำน่าน ตลอดจนปิดประกาศการแจกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ จนครบขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดไว้แล้วก็ตาม แต่เนื่องจากการออก น.ส. 3 ก. เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย ที่มีผลเป็นการก่อตั้งสิทธิในที่ดินให้แก่บุคคล จึงมีสถานะเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังนั้น ในการพิจารณาออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่นาย อ. พนักงานเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ซึ่งมีอำนาจหน้าที่โดยตรงเกี่ยวกับการออกเอกสารสิทธิในที่ดิน ซึ่งบุคคลในภาวะเช่นนั้นจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ กล่าวคือ นอกจากจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวงดังกล่าวแล้ว ยังต้องใช้ความระมัดระวังและมีความละเอียดรอบคอบในการตรวจสอบตำแหน่งที่ตั้งของที่ดินตาม น.ค. 3 ที่นาย อ. นำมาเป็นหลักฐานในการออก น.ส. 3 ก. ว่า หนังสือแสดงการทำประโยชน์ (น.ค. 3) ที่นาย อ. นำมาเป็นหลักฐานในการออก น.ส. 3 ก. ออกโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เป็นหลักฐานของที่ดินที่นาย อ. ครอบครองทำประโยชน์และนำรังวัดพิสูจน์สอบสวนสิทธิเพื่อออก น.ส. 3 ก. หรือไม่ ที่ดินบริเวณดังกล่าวมีการออกเอกสารสิทธิไปแล้วหรือไม่ เป็นที่ดินทับซ้อนกับ ที่ดินแปลงอื่นหรือไม่ และเป็นที่ดินที่พึงออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้ได้หรือไม่ ซึ่งพนักงานเจ้าหน้าที่อาจตรวจสอบได้จากพยานบุคคล พยานเอกสาร ซึ่งปรากฏอยู่ในฐานข้อมูลและสารบบที่ดิน ซึ่งอยู่ในความครอบครองของหน่วยงานตามมาตรา 28 และมาตรา 29 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่พนักงานเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 หาได้ตรวจสอบข้อเท็จจริงดังกล่าวอย่างเพียงพอไม่ เป็นเหตุให้มีการออก น.ส. 3 ก. ให้แก่นาย อ. เมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2528 ทับซ้อนกับ น.ส. 3 ที่ออกให้แก่นาย ร. ตั้งแต่วันที่ 20 มีนาคม 2507 ซึ่งเป็น การกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และพฤติการณ์ดังกล่าวถือได้ว่า พนักงานเจ้าหน้าที่ของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 กระทำโดยประมาทเลินเล่อในการออก น.ส. 3 ก. ให้แก่นาย อ.

ต่อมา เมื่อมีการเปลี่ยน น.ส. 3 ก. ของนาย อ. เป็นโฉนดที่ดิน เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2540 ตามความในมาตรา 58 ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และผู้ฟ้องคดี ได้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวจากการขายทอดตลาดของสำนักงานบังคับคดี เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2545 ในราคา 610,000 บาท หลังจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้มีคำสั่งลงวันที่ 8 พฤศจิกายน 2550 ให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน เนื่องจากได้ออกทับ น.ส. 3 ที่ออกให้แก่นาย ร. เมื่อวันที่ 20 มีนาคม 2507 ทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งซื้อที่ดินดังกล่าวมาโดยสุจริต เสียค่าตอบแทนได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และโดยที่การกระทำละเมิดของพนักงานเจ้าหน้าที่ของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดี ในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และศาลมีอำนาจกำหนดค่าสินไหมทดแทนความเสียหายจากการกระทำละเมิดของพนักงานเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ได้ตามควรแก่พฤติการณ์และความร้ายแรงแห่งละเมิดตามมาตรา 438 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 โต้แย้งคัดค้านเฉพาะประเด็นว่าพนักงานเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มิได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี โดยมิได้โต้แย้งคัดค้านประเด็นเกี่ยวกับจำนวนเงินค่าสินไหมทดแทนหรือค่าเสียหายที่ต้องจ่ายหรือชดใช้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด ดังนั้น จำนวนค่าเสียหายที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ต้องรับผิด จึงยุติตามคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นการที่ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้ผู้ฟ้องคดีเป็นเงิน 656,502.05 บาท ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด และชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงิน 610,000 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ คืนค่าธรรมเนียมศาลทั้งหมดให้ผู้ฟ้องคดี นั้น ชอบแล้ว

สรุป : พนักงานเจ้าหน้าที่ซึ่งมีหน้าที่ออกเอกสารสิทธิในที่ดินจะต้องตรวจสอบตำแหน่งที่ตั้ง ของที่ดินที่นำมาเป็นหลักฐานในการออกเอกสารสิทธิว่าชอบด้วยกฎหมายการครอบครองทำประโยชน์ และมีการออกจากเอกสารสิทธิไปแล้วหรือทับซ้อนกับที่ดินแปลงอื่นหรือไม่จากพยานบุคคลพยานเอกสาร ซึ่งปรากฏอยู่ในฐานะข้อมูลและสารบบที่ดิน เมื่อไม่ตรวจสอบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอทำให้การออกโฉนดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นการกระทำ โดยประมาทเลินเล่อของพนักงานเจ้าหน้าที่ และถือเป็นการกระทำละเมิดต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอกผู้ซื้อที่ดินดังกล่าวมาโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน

(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.1090/2559)

การแสดงความเห็นถูกปิด